Jurij Bauman, adwokat
Przygotowano specjalnie dla portalu „Lewy Brzeg” – https://salo.li/D9f3FDA
Dwa paszporty, jedna Ojczyzna: co naprawdę oznacza ustawa o wielokrotnym obywatelstwie dla Ukraińców?
Po uzyskaniu niepodległości w 1991 roku Ukraina stanęła przed pilną potrzebą ukształtowania własnego systemu prawnego, a jednym z jego kluczowych elementów stał się instytut obywatelstwa.
Instytucja „jednego obywatelstwa” była zdeterminowana kontekstem historycznym.
U zarania niepodległości głównym zadaniem było umocnienie suwerenności i zapobieżenie zewnętrznym wpływom, przede wszystkim ze strony Federacji Rosyjskiej, która aktywnie wykorzystywała „paszportowy” instrument do utrzymania kontroli nad przestrzenią postsowiecką.
Zasada jednego obywatelstwa postrzegana była jako bezpiecznik przeciw separatyzmowi i od lat była gorącym tematem politycznych talk-show.
Dlaczego właśnie teraz? Historyczny paradoks i wymogi czasu
Przez 33 lata niepodległości Ukraina żyła z prawnym paradoksem. Artykuł 4 Konstytucji stanowi: „Na Ukrainie istnieje jedno obywatelstwo”.
Przez dziesięciolecia zdanie to interpretowano jako zakaz posiadania drugiego paszportu, choć w istocie znaczy ono coś innego: w stosunkach prawnych z Ukrainą państwo uznaje was wyłącznie za swoich obywateli, ignorując wasze paszporty zagraniczne.
Mimo to, do niedawna ustawa przewidywała możliwość utraty obywatelstwa ukraińskiego za dobrowolne nabycie obywatelstwa obcego.
Ta kolizja stworzyła „szarą strefę”, w której znaleźli się miliony: od potomków dawnej diaspory po nowych pracowników migrujących i uchodźców. De facto byli bipatrydami, de iure — potencjalnymi naruszycielami. Nowa ustawa legalizuje prawo człowieka do bycia obywatelem Ukrainy, a także innego państwa.
Punktem zwrotnym stała się pełnoskalowa agresja Rosji w 2022 roku. Oczywiste jest, że miliony Ukraińców, którzy znaleźli schronienie za granicą, oraz silna światowa diaspora nie są zagrożeniem, lecz ogromnym aktywem państwa.
Należało więc wprowadzić mechanizmy prawne pozwalające na efektywną współpracę z Ukraińcami mieszkającymi poza granicami kraju.
15 lipca 2025 r. Prezydent Ukrainy podpisał ustawę „O zmianie niektórych ustaw Ukrainy w celu zapewnienia realizacji prawa do nabycia i zachowania obywatelstwa Ukrainy”. Ustawa oficjalnie „wejdzie w życie” 16 stycznia 2026 r.
Nowe prawo nie otwiera drzwi dla wszystkich bez wyjątku. Centralnym elementem regulacji jest „zatwierdzony wykaz” państw, których obywatelstwo można nabywać bez ryzyka utraty paszportu ukraińskiego.
Wykaz ten nie jest statyczny — tworzy go i aktualizuje Rada Ministrów Ukrainy (na dziś taki wykaz nie został jeszcze zatwierdzony).
Jednak 26 sierpnia 2025 r. podczas spotkania z przedstawicielami Światowego Kongresu Ukraińców Prezydent Ukrainy Wołodymyr Zełenski zapowiedział, że państwami tymi będą Niemcy, Polska, Czechy, USA i Kanada.
Za głośnymi deklaracjami politycznymi kryje się jednak złożony świat prawniczych niuansów.
Podwójne obywatelstwo, czyli bipatryzm, to fenomen prawny powstający na styku porządków prawnych różnych państw. Jego źródłem są kolizje prawne, gdy dwa lub więcej krajów — na podstawie własnego prawa — jednocześnie uznaje tę samą osobę za swojego obywatela.
W kontekście historycznym prawdziwym katalizatorem przewartościowania była II wojna światowa. Dziesiątki milionów ludzi zostały zmuszone do opuszczenia swoich domów, co uczyniło uregulowanie ich statusu prawną koniecznością.
Moment zwrotny przyniosła brytyjska ustawa o obywatelstwie z 1948 r. (British Nationality Act 1948). Po raz pierwszy wprost dopuszczono, że obywatel Zjednoczonego Królestwa i kolonii (Citizen of the United Kingdom and Colonies — CUKC) może być równocześnie obywatelem innego państwa, w tym państwa-członka Wspólnoty Narodów.
Co praktycznie oznacza posiadanie dwóch paszportów? Jak podzielić obowiązki wobec dwóch państw? Gdzie płacić podatki, w czyjej armii służyć i kto ochroni twoje prawa, gdy jesteś „obywatelem świata” z ukraińskim sercem?
Przeanalizujmy, co czeka Ukraińców, którzy uzyskają również paszporty Niemiec, Czech, Polski, Kanady i USA — państw wskazanych jako priorytetowe dla wdrożenia nowej polityki.
Jak to będzie działało: paszport według reguł
Nowa ustawa to nie „dzień otwartych drzwi” dla wszystkich chętnych. To starannie uregulowany mechanizm. Jego sercem jest „zatwierdzony wykaz” państw, który będzie tworzyć Rada Ministrów. Kryteria są jasne: członkostwo w UE lub G7, aktywne wsparcie dla Ukrainy i brak zagrożeń bezpieczeństwa.
Dla obywateli tych państw (i dla Ukraińców, którzy nabędą ich obywatelstwo) znosi się ryzyko utraty paszportu ukraińskiego. Cudzoziemcy pragnący zostać obywatelami Ukrainy muszą mieszkać w kraju przez określony czas oraz zdać egzaminy z języka, historii i Konstytucji.
Jednocześnie ustawa ustanawia twarde zabezpieczenia:
- Kategoryczny zakaz wielokrotnego obywatelstwa z państwem-agresorem. Dobrowolne uzyskanie paszportu FR — bezpośrednia podstawa do utraty obywatelstwa ukraińskiego.
- Ograniczenia dla urzędników państwowych. Wysocy urzędnicy, sędziowie i funkcjonariusze służb — jak dotąd — nie mogą mieć podwójnego obywatelstwa.
- Zasada niezmienna. Na terytorium Ukrainy jesteś wyłącznie obywatelem Ukrainy. Ta norma jest kamieniem węgielnym rozwiązywania dalszych kolizji prawnych.
- Nowym, wcześniej nieistniejącym elementem jest obowiązek zgłoszenia do właściwych organów (najprawdopodobniej Państwowej Służby Migracyjnej) faktu nabycia obywatelstwa obcego.
Przed przyjęciem nowej ustawy na Ukrainie de facto nie istniała ostra odpowiedzialność administracyjna czy karna za niezgłoszenie posiadania drugiego paszportu.
Aby system zadziałał, ustawodawstwo musi wyznaczyć jasne terminy i formy złożenia takiego zawiadomienia oraz sankcje za jego brak. Bez tych elementów rama regulacyjna pozostanie niepełna. W tym zakresie nowa ustawa zawiera lukę prawną.
Doświadczenia świata: cztery różne historie
Aby zrozumieć przyszłość ukraińskich bipatrydów, warto spojrzeć, jak to działa w kluczowych państwach-partnerach.
Niemcy. Zbieżna liberalizacja. Ukraińska reforma zadziwiająco zbiegła się w czasie z niemiecką. Przyjęto ustawę znaną jako „Gesetz zur Modernisierung des Staatsangehörigkeitsrechts (StARModG)”. W efekcie od 27 czerwca 2024 r. Niemcy zniosły wymóg zrzekania się dotychczasowego obywatelstwa przy naturalizacji. Tworzy to sprzyjające warunki dla setek tysięcy ukraińskich uchodźców, otwierając prostą drogę do podwójnego obywatelstwa bez barier prawnych.
Polska i Czechy. Europejscy sąsiedzi. Czechy dopuściły podwójne obywatelstwo już w 2014 r., gromadząc bogate doświadczenia praktyczne. Polska również jest przychylna bipatrydom, ale stawia ostrzejsze wymogi integracyjne, m.in. obowiązkowy egzamin z języka polskiego na poziomie B1.
USA. „To skomplikowane”. Ameryka dopuszcza podwójne obywatelstwo, ale oficjalnie go nie zachęca. Sąd Najwyższy USA w sprawie Kawakita v. United States, 343 U.S. 717 (1952) uznał, że człowiek może „posiadać i wykonywać prawa obywatelstwa w dwóch krajach i ponosić odpowiedzialność wobec obu”. Jednak paszport amerykański nakłada unikalne, dożywotnie i eksterytorialne zobowiązania, co czyni ten przypadek najtrudniejszym. Państwo zachowuje prawo stałego nadzoru prawnego nad osobami z podwójnym obywatelstwem.
Globalne opodatkowanie. Obywatele USA są zobowiązani do raportowania przed IRS swoich światowych dochodów, gdziekolwiek mieszkają.
Kontrola paszportowa. Wjeżdżać do USA i wyjeżdżać z kraju obywatel ma obowiązek wyłącznie na paszporcie amerykańskim — oficjalne stanowisko Departamentu Stanu. W praktyce dane w bilecie/PNR powinny odpowiadać paszportowi użytemu przy przekraczaniu granicy USA.
Ukryte rafy: pięć głównych wyzwań dla bipatrydy
Portfel: podatki bez podwójnego ciężaru
Największy strach — konieczność płacenia podatków dwa razy — jest w przeważającej mierze mitem.
Obowiązki podatkowe wyznacza nie obywatelstwo (z wyjątkiem USA), lecz status rezydenta podatkowego.
Jesteś rezydentem tam, gdzie masz „ośrodek interesów życiowych”: stałe miejsce zamieszkania, rodzinę, pracę — albo gdzie przebywasz ponad 183 dni w roku.
Aby uniknąć podwójnego opodatkowania, Ukraina ma obowiązujące konwencje ze wszystkimi czterema krajami. Działają one według dwóch metod:
- Metoda zwolnienia. Dochód opodatkowany w jednym kraju jest zwolniony w drugim.
- Metoda kredytu. Podatek zapłacony za granicą zalicza się na poczet podatku w państwie ojczystym. Jeśli stawka w domu jest wyższa — dopłaca się różnicę.
Dla Ukraińca w Niemczech, Polsce czy Czechach sytuacja jest relatywnie prosta. Podatki płaci się przede wszystkim w kraju rezydencji. Konwencje z Niemcami i Polską stosują podejście mieszane: zwolnienie dla dochodów aktywnych (wynagrodzenie, działalność) i kredyt dla pasywnych (dywidendy, odsetki).
Dla Ukraińca w USA wszystko jest trudniejsze. Z powodu globalnego podejścia do opodatkowania musi on składać deklaracje do IRS przez całe życie. FBAR (Raport o zagranicznych rachunkach bankowych i finansowych) to odrębny obowiązek sprawozdawczy — każdy obywatel USA składa do FinCEN formularz 114, jeśli łączna wartość jego zagranicznych rachunków przekraczała 10 000 USD.
Jest też FATCA (ustawa o raportowaniu zagranicznych rachunków finansowych), która zobowiązuje zagraniczne (w tym ukraińskie) instytucje finansowe do identyfikowania rachunków należących do „US persons” i raportowania o nich do IRS.
Konwencja między Rządem Ukrainy a Rządem USA o unikaniu podwójnego opodatkowania przewiduje metodę kredytu, która ratuje przed podwójną zapłatą, ale nie przed dożywotnią sprawozdawczością wobec IRS.
Co istotne, Ukraina przystąpiła do globalnego systemu automatycznej wymiany informacji podatkowych. Ponad 120 jurysdykcji zbiera i przekazuje dane o rachunkach rezydentów podatkowych innych państw ich administracjom skarbowym. To oznacza, że Państwowa Służba Podatkowa Ukrainy będzie otrzymywać bezpośrednie dane o zagranicznych rachunkach swoich rezydentów.
„Ukrycie” nieopodatkowanych dochodów pod parasolem innego obywatelstwa będzie więc coraz trudniejsze.
Obowiązek: wojsko i wierność
Stanowisko Ukrainy jest tu bezkompromisowe: na jej terytorium jesteś obywatelem Ukrainy. Drugi paszport nie daje immunitetu od mobilizacji. Jeśli mężczyzna w wieku poborowym z paszportem ukraińskim i np. niemieckim przyjedzie na Ukrainę odwiedzić rodzinę, może zostać zmobilizowany na równych zasadach.
Przebywając na terytorium innego kraju, podlegasz jego prawu.
Obecnie żaden z czterech partnerów nie ma obowiązkowego poboru: USA, Polska i Czechy mają armie w pełni zawodowe. Niemcy zawiesiły pobór w 2011 r., choć trwa dyskusja o częściowym jego przywróceniu w formie ewidencji i dobrowolnej służby dla 18-latków od 2026 r.
Ustawodawstwa tych państw przewidują jednak obowiązki ewidencyjne.
W Polsce istnieje obowiązek stawienia się na kwalifikację wojskową w roku ukończenia 19 lat (niektóre kategorie kobiet również). Po kwalifikacji większość trafia do rezerwy pasywnej; osobno istnieje rezerwa aktywna i dobrowolna zasadnicza służba wojskowa (DZSW).
Czechy mają model podobny — obywateli w wieku 18–60 wpisuje się do vojenská evidence (ewidencja wojskowa), a w razie wezwania należy stawić się do wojewódzkiego dowództwa celem weryfikacji danych/przydatności.
Wezwanie do dwóch armii jednocześnie jest mało prawdopodobne, ale ewidencja/ rejestracja w kraju obywatelstwa lub pobytu jest realną i często obowiązkową procedurą. Na Ukrainie „drugi paszport” nie zwalnia z obowiązku wojskowego, jeśli osoba fizycznie wjechała do kraju.
Wymiar sprawiedliwości bez granic? Ekstradycja, podwójne obywatelstwo i międzynarodowe pułapki
Jedną z naczelnych zasad prawa międzynarodowego jest niewydawanie własnych obywateli. Ukraina, Niemcy, Polska i Czechy jej przestrzegają. Konstytucja USA nie zakazuje wprost ekstradycji własnych obywateli — jest ona możliwa, jeśli istnieje obowiązująca umowa ekstradycyjna lub specjalne porozumienie.
Sfera prawa karnego stwarza największe ryzyko nadużyć. Osoba, która popełniła przestępstwo na Ukrainie, może wyjechać np. do Niemiec, uzyskać tam obywatelstwo i w ten sposób uchronić się przed ekstradycją.
Stanowisko ETPC wobec osób z podwójnym obywatelstwem w postępowaniach karnych jest jednak jasne i konsekwentne: nie można wykorzystywać drugiego obywatelstwa do uniknięcia jurysdykcji karnej państwa, które zgodnie z prawem uważa osobę za swojego obywatela.
Współpraca prawna z państwami europejskimi jest regulowana Europejską konwencją o ekstradycji. Niemcy w swoich zastrzeżeniach wprost zakazały wydawania obywateli niemieckich. Co więcej, z powodu wojny ekstradycja z Niemiec na Ukrainę jest obecnie faktycznie wstrzymana — strona niemiecka nie może mieć pewności co do poszanowania praw człowieka w ukraińskim systemie penitencjarnym.
Ze Stanami Zjednoczonymi sytuacja jest jeszcze bardziej złożona: między krajami nie ma dwustronnej umowy o ekstradycji. Wydanie jest możliwe na zasadzie wzajemności, ale to zawsze skomplikowana procedura.
Ukraina ma dziesiątki dwu- i wielostronnych umów o pomocy prawnej w sprawach karnych. Pozwalają one m.in. na przekazywanie dowodów, zdalne przesłuchanie osoby, zajęcie aktywów. Realizacja takich czynności na terytorium innych państw jest jednak znacznie trudniejsza niż w kraju.
W efekcie polityka jednoczenia narodu może niechcący stworzyć „relatywnie bezpieczne przystanie” dla przestępców i poważnie utrudnić ich pociągnięcie do odpowiedzialności.
Ochrona. Pomoc konsula i granice jurysdykcji
Posiadając dwa paszporty, możesz napotkać ograniczenia w ochronie konsularnej. Departament Stanu USA wprost ostrzega swoich bipatrydów: gdy przebywasz w państwie drugiego obywatelstwa, możliwości amerykańskiego konsula, by ci pomóc, będą skrajnie ograniczone, bo władze lokalne traktują cię jako „swojego”.
Zasada jest lustrzana. Konsul Ukrainy w Pradze czy Warszawie będzie miał niewielkie pole manewru, jeśli miejscowa policja zatrzyma obywatela Czech lub Polski, który ma również paszport ukraiński.
Jeśli jednak obywatel z dwoma paszportami zostanie zatrzymany w kraju trzecim, ma prawo wyboru, z której pomocy konsularnej skorzysta.
Prawo bez granic, czyli czy nasze sądy są gotowe na podwójne obywatelstwo?
Nowa ustawa o wielokrotnym obywatelstwie wymusi gruntowną rewizję krajowego podejścia w obszarze międzynarodowego prawa prywatnego.
Sądy i notariusze nie będą mogli dłużej ignorować drugiego obywatelstwa. Przeciwnie — stanie się ono kluczową „łącznikiem kolizyjnym”. Możliwość wyboru prawa państwa drugiego obywatelstwa przekształca obywatelstwo z czysto politycznego statusu w rozstrzygający fakt prawny, przesądzający o losie majątku wartego miliony.
Nasz system prawny nie będzie już mógł pozostawać odizolowany (choć sędziowie w sądach rejonowych będą się „bronić” do końca).
Główne zasady — stosowanie prawa ostatniego miejsca zwykłego pobytu do majątku ruchomego, prawa miejsca położenia do nieruchomości oraz możliwość wyboru prawa według obywatelstwa. Sądy będą musiały analizować długość i regularność pobytu w danym państwie, okoliczności i przyczyny tego pobytu, więzi rodzinne i społeczne, język, położenie głównych aktywów.
Celem jest ustalenie państwa, z którym zmarły miał najsilniejszy i najbardziej stabilny związek. Wyobraźmy sobie obywatela z podwójnym obywatelstwem Polski i Ukrainy, który ostatnie 20 lat mieszkał na stałe we Lwowie i umiera bez testamentu. Należą do niego mieszkanie w Warszawie, dom w Kijowie i rachunki bankowe w obu krajach.
Kluczowe będzie to, że „zwykłe miejsce pobytu” spadkodawcy było na Ukrainie, więc prawo ukraińskie (jako prawo zwykłego pobytu) będzie regulować dziedziczenie domu w Kijowie oraz rachunków bankowych na Ukrainie i w Polsce.
Natomiast dziedziczenie mieszkania w Warszawie będzie regulowane wyłącznie prawem polskim na podstawie zasady lex rei sitae. Procedury uznania i wykonalności orzeczeń oraz współpraca notariuszy i sądów będą najpewniej przebiegać w ramach umowy o pomocy prawnej z 1993 r.
Są też inne istotne elementy. Dla obywateli Polski, Niemiec i Czech, którzy równocześnie staną się obywatelami Ukrainy, kluczowym aktem regulującym sprawy spadkowe w UE jest Rozporządzenie (UE) nr 650/2012. Ujednoliciło ono normy kolizyjne w dziedzinie dziedziczenia dla wszystkich państw członkowskich (z wyjątkiem Danii i Irlandii), tworząc jednolitą przestrzeń prawną.
Wprowadzono m.in. ujednolicony dokument — Europejskie poświadczenie spadkowe (European Certificate of Succession). Artykuł 22 rozporządzenia pozwala osobie wybrać dla całego dziedziczenia prawo państwa, którego jest obywatelem w chwili wyboru lub w chwili śmierci. Dla osoby z podwójnym obywatelstwem, np. Ukrainy i Niemiec, oznacza to, że może w testamencie wskazać, iż do jej spadku ma znaleźć zastosowanie albo prawo niemieckie, albo ukraińskie.
W sferze prawa rodzinnego pojawi się wiele pytań dotyczących wyboru prawa w umowach małżeńskich. Ustawa Ukrainy „O prawie prywatnym międzynarodowym” pozwala małżonkom o różnym obywatelstwie wybrać prawo państwa, które będzie regulowało ich stosunki majątkowe w umowie małżeńskiej. W konsekwencji na znaczeniu zyskają procedury uznawania orzeczeń zagranicznych dotyczących rozwodu i alimentów, regulowane umowami dwustronnymi o pomocy prawnej oraz odpowiednimi normami prawa krajowego.
Kolejną wrażliwą kwestią będzie wzrost liczby rodzin międzynarodowych, co niesie ryzyko międzynarodowego uprowadzenia dzieci przez jednego z rodziców.
Ukraina jest stroną kluczowych instrumentów międzynarodowych w tej dziedzinie. Przykładowo Konwencja haska z 1980 r. (o cywilnoprawnych aspektach uprowadzenia dziecka za granicę) — ratyfikowana przez Ukrainę — ma na celu niezwłoczny powrót dziecka, które zostało bezprawnie wywiezione lub jest bezprawnie zatrzymywane w innym państwie-uczestniku.
W praktyce pojawią się problemy kolizji statusu dziecka jako obywatela innego państwa „przez ojca” i jego faktycznego powrotu na Ukrainę do drugiego z rodziców.
Sądy krajowe będą musiały pamiętać o licznych umowach dwustronnych zawartych między Ukrainą a innymi państwami w sprawie pomocy prawnej w sprawach cywilnych, a także aktywnie stosować normy regulacji prawnej UE.
Posłowie
Ustawa o wielokrotnym obywatelstwie to narzędzie, którego trzeba się nauczyć używać. Otwiera ona przed Ukrainą nowe możliwości: utrzymanie więzi z milionami swoich obywateli, pozyskanie kapitału intelektualnego i finansowego diaspory, wzmocnienie pozycji kraju na świecie.
Sukces tej reformy zależy jednak od tego, na ile państwo będzie szczere i otwarte wobec swoich obywateli.
Przyjęcie ustawy to dopiero pierwszy krok. Aby polityka wielokrotnego obywatelstwa stała się prawdziwą przewagą, a nie pułapką prawną, Ukraina musi niezwłocznie zainicjować rewizję umów o pomocy prawnej z państwami-partnerami oraz zaktualizować prawo krajowe. Inaczej, zamiast nowych możliwości, obywatele ryzykują ugrzęźnięcie w zaklętym kręgu kolizji i nierozwiązywalnych problemów.